Yhdistyneiden kansakuntien ilmastosopimus asettaa yhteisen mutta eriytyvän velvoitteen ilmastonmuutoksen torjumiseksi. Ilmastokriisin välttäminen on ihmiskunnan yhteinen tehtävä, mutta maiden erilaiset kyvyt toimia tulee huomioida vastuita jaettaessa.
Yksikään maa ei ole lähtökohtaisesti oikeutetumpi tuottamaan kasvihuonekaasuja kuin toinen. Siksi vastuita tasataan periaatteilla, jotka koskevat kunkin maan historiallisia päästöjä (reiluus) ja niiden maksukykyä (kapasiteetti). Asettamalla ankarimmat päästövähennystavoitteet rikkaille valtioille pyritään turvaamaan ihmisarvoisen elämän mahdollisuudet köyhille valtioille, samoin niiden oikeus kehitykseen.
Toinen näkökulma taakanjakoon koskee kansainvälistä ilmastorahoitusta. Kansainvälisen energiajärjestön IEA:n mukaan kasvihuonekaasupäästöt tulevat kasvamaan 5 prosenttia vuonna 2021 ja kasvihuonekaasujen määrä ilmakehässä jatkaa kasvuaan. Siksi kaikkien valtioiden on tehtävä kaikkensa päästöjen laskemiseksi. Toimien rahoituksen pitää kuitenkin perustua reiluun malliin rahallisesta taakanjaosta.
Maiden välisten varallisuuserojen tasaaminen sisältyy Pariisin ilmastosopimukseen. Se velvoittaa rikkaat maat pistämään liikkeelle vuosittain 100 miljardia Yhdysvaltain dollaria köyhien ja keskituloisten maiden ilmastotoimien tueksi vuosina 2020–2025. Tämä velvoite koskettaa myös Suomea.
Marinin hallitusohjelman mukaan ”Suomi lisää ilmastorahoitusta osana kehitysrahoitusta ottaen huomioon osuutensa Pariisin ilmastorahoitusvastuusta”. Tavoitteen toimeenpanoa on kuitenkin vaikea arvioida, koska Suomi ei ole raportoinut, mikä sen osuus tästä rahoitusvastuusta on.
Tuoreet julkaisut, kuten kehityspolitiikan ylivaalikautinen selonteko ja YK:lle toimitettu arvio koskien Suomen tulevaa julkisen ilmastorahoituksen laatua ja määrää, eivät ole vastanneet tähän kysymykseen. Sen sijaan Valtiontalouden tarkastusviraston arvio Suomen ilmastorahoituksesta kannustaa tavoitteiden selkeään ja julkiseen määrittelyyn[i].
Suomen laskennallisen osuuden selvittämiseksi on tarpeen arvioida sitä, mikä Suomen reilu osuus globaalista ilmastorahoitusvelvoitteesta voisi olla. Tässä tekstissä se tehdään tarkastelemalla tutkimuskirjallisuudessa esitettyjä taakanjako- ja laskentamalleja. Teoreettisten laskelmien konkretisoimiseksi verrataan Suomen ilmastorahoituksen kanavoinnin mallia muihin Pohjoismaihin.
Suomen reilu osuus 284–622 miljoonan dollarin välillä
Voisi luulla, että siitä miten 100 miljardin dollarin jakaminen mobilisoidaan vastuussa olevien valtioiden kesken, olisi sovittu selkeästi. Näin ei kuitenkaan ole. Niin kansainvälisessä politiikassa kuin tutkimuskirjallisuudessa on aihetta koskeva aukko: yhteistä jakamisen metodia ei ole.
Vertaisarvioidussa kirjallisuudessa konkreettisia arvioita on esittänyt Sayegh[ii]. Hän laskennallistaa esimerkinomaisesti melko suoraviivaisen maksukykyyn perustuvan taakanjakomallin 50 miljardille dollarille. Sen mukaisesti Suomen vastuu olisi noin 280 miljoonaa dollaria. Hän kuitenkin jättää auki kumulatiivisia päästöjä koskevan arvion toiselle 50 miljardin osuudelle. Suomen osuuden tulisi olla kyseistä lukua suurempi.
Pisimmälle jalostettu rahoituslaskin on EcoEquityn ja Tukholman ympäristöinstituutin kehittämä Climate equity reference. Sen laskutapaan perustuva arvio Euroopan unionin (ml. Iso-Britannia) kokonaisuudesta on yhteensä 33–36 miljardia dollaria[iii].
Taakanjakoa täytyy soveltaa myös EU:n jäsenvaltioiden välillä. [iv] Tässä artikkelissa laskennan perusteeksi otetaan tutut periaatteet reiluudesta (maan kumulatiiviset kasvihuonekaasupäästöt EU:ssa) ja kapasiteetista (maan bruttokansantuotteen osuus EU:n vastaavasta).
Maailmanpankin mukaan Suomen BKT oli vuonna 2018 yhteensä 275,9 miljardia Yhdysvaltain dollaria ja EU:n 15 965 miljardia. Siten:
- Suomen osuus EU:n BKT:sta on 275,9/15 965 *100 = 1,728 %
- Suomen osuus EU:n mobilisaatiovelvoitteesta: 33 MRD*0,01728 – 36 MRD *0,01728 = 570– 622 miljoonaa USD.
Historiallisia päästöjä tarkasteltaessa päädytään samansuuntaisiin tuloksiin, joskin tämän taakanjaon periaatteen mukaisesti Suomen vastuu EU:ssa on pienempi. Ritchien (2019) artikkelin mukaan EU:n 28 jäsenvaltion osuus on 353 miljardia hiilidioksidiekvivalenttitonnia, mikä vastaa 22 prosenttia koko maailman kumulatiivisista päästöistä. Suomen osuus koko maailman kumulatiivisista päästöistä on 0,19 prosenttia[v]. Siten:
- Suomen osuus EU:n historiallisista päästöistä on 0,19/22*100= 0,86 %.
- Suomen osuus EU:n mobilisointivelvoitteesta on: 33 MRD *0,0086 – 36* MRD 0,0086 = 284–310 miljoonaa USD.
Näin ollen Suomen oikeudenmukainen osuus olisi jossain 284–622 miljoonan dollarin välillä riippuen taakanjakomekanismien painotuksista. On tärkeää huomioida, että esitetyt arviot ovat yksinkertaistuksia ja niiden tarkoitus on herättää keskustelua rahoituksen mittakaavasta perustuen eri taakanjakomekanismeihin.[vi]
Suomi suoriutuu Pohjoismaista heikoiten
Teoreettisten laskelmien ja reaalipolitiikan välillä on kuilu. Siksi Suomen ilmastorahoitusta koskevien vastuuväitteiden ymmärtämiseksi on tarpeen tehdä vertailua. Suomen tärkein kehityspolitiikan verrokkijoukko ovat Pohjoismaat.[vii].
Vuonna 2021 julkaistun selvityksen mukaisesti taulukko 1 esittää a) rahoituksen absoluuttisen määrän soveltaen OECD:n laskentasuositusta lahjaperustaisesta raportoinnista ja b) vertaa sitä kunkin maan bruttokansantulon osuuteen vuoden 2018 raportoidun datan mukaisesti.
| Maa / Muuttuja | Rahoitus (lahjamuotoinen) | Osuus BKTL |
| Ruotsi | 580 miljoonaa | 0,12 % |
| Norja | 706 miljoonaa, josta 415 miljoonaa lahjamuotoista | 0,11 % |
| Tanska | 198 miljoonaa | 0,06 % |
| Suomi | 47 miljoonaa | 0,02 % |
Tässä pohjoismaisessa vertailussa Suomi jää pahnanpohjimmaiseksi. Vuosi 2018 oli kuitenkin poikkeusvuosi, jolloin suuria maksatuksia kansainvälisille rahastoille ei tehty. Ilmastorahoituksen keskiarvo vuosina 2013–2019 on 97 miljoonaa euroa[viii].
Ilmastorahoituksen keskiarvoperustainen tarkastelu ei muuta tilannetta: Suomen suhteellinen osuus bruttokansantulosta on pienempi kuin muissa Pohjoismaissa.
Rahoituksen laatu vaikuttaa sen määrään
Rahoituksen reilun osuuden määrittely on tiiviissä suhteessa siihen, millaista rahoitusta jaetaan. Pariisin sopimuksen mukaan rahoitus voi koostua monista eri lähteistä, välineistä ja kanavista. Siksi lahjaperustaisen kehitysyhteistyön rinnalla ilmastorahoitukseksi soveltuvat myös pääomasijoitukset, vientiluotot ja lainat. Koska eri instrumenteilla saavutetaan erilaisia tuloksia, rahoituksen laatu on nostanut ristiriitoja koskien sen tosiasiallista määrää.
Ensimmäinen ristiriita koskee sitä, että ilmastorahoituksen kanavoinnissa on painotettu erilaisia finanssi-instrumentteja – pääosin lainaa[ix]. Finanssi-instrumenttien painottaminen ei vastaa ’saastuttaja maksaa’ -periaatetta: köyhät maat joutuvan maksamaan myönnetyt lainat takaisin korkojen kanssa[x].
Vastuulliset toimijat soveltavat OECD:n suosittelemaa lahjarahaperustaista raportointia arvioidessaan ilmastorahoituksen määriä.[xi] Sen mukaisesti finanssi-instrumenttien kautta jaettavasta rahoituksesta lasketaan kehitysrahoituskelpoiseksi vain niiden lahjaosuus. Tämä tapahtuu erilaisia laskentamalleja soveltamalla.[xii]
Toinen kiistojen aiheuttaja on YK:n ilmastosopimuksessa esiin nostettu ajatus, että ilmastorahoituksen tulisi olla uutta ja lisäistä suhteessa kehitysyhteistyövaroihin. Määritelmä ei kuitenkaan ole osa Pariisin sopimusta, ja rahoitusta myöntävillä valtioilla on toisistaan poikkeavia määritelmiä siitä, mitä uudella ja lisäisellä rahoituksella tarkoitetaan.[xiii] Määrittelyä koskevaa epäselvyyttä on pyritty ratkomaan vuodesta 1992 ilman tuloksia.[xiv] Siksi ilmastorahoitusvelvoitteen täyttäminen voi viedä rahoitusta muulta kehitysyhteistyöltä. . Tämä tapahtuu siten, että aiemmin terveydenhuoltoon tai koulutukseen suunnattuja kehitysyhteistyömäärärahoja ohjataan ilmastopainotteiseen kehitysyhteistyöhön. Näin ilmastovaikutuksia tuottava kehityshanke raportoidaan samanaikaisesti niin kehitysrahoituksena kuin ilmastorahoituksena.
Suomen rahoituksen tila: kokonaiskuva hukassa
Pohjoismailla on erilaiset tavat osoittaa ilmastorahoituksen uutuus ja lisäisyys. Ruotsilla ja Norjalla tilanne on selkein, koska ne jakavat yli prosentin bruttokansantulostaan kehitysyhteistyöhön. Tämä on enemmän kuin kansainvälinen 0,7 prosentin tavoite bruttokansantulon ja kehitysrahoituksen suhteesta, minkä vuoksi jaettua rahoitusta voi pitää uutena ja lisäisenä.
Tanskalla tällaista uuden ja lisäisen määritelmää ei ollut vuonna 2020. YK:lle toimitetussa raportissa maa esittelee uuden rahoitusmallin, joka pyrkii erittelemään tämän rahoituksen varsinaisesta kehitysyhteistyöstä[xv], mutta keskeneräisyyden vuoksi järjestelmän luotettavuutta ei voi vielä todentaa.
Suomessa määrittely perustuu vuonna 2009 esitettyyn arvioon kehitysyhteistyömäärärahojen kehityksestä, jota täydennetään budjettikehyksen ulkopuolelta tulevalla rahoituksella. Uutta ja lisäistä rahoitusta kerrytettiin päästöhuutokaupan tuloilla. Tätä järjestelmää ei ole kuitenkaan ollut olemassa vuoden 2016 kehitysyhteistyöleikkausten jälkeen.
Ilmastorahoituksen raportoinnin suhteen Ruotsi ja Tanska noudattavat OECD:n suosittelemaa lahjaperustaista raportointia. Norja korostaa myöntävänsä pelkkää lahjarahoitusta, mutta raportoi rahoittamiensa pankkien ja rahastojen liikkeelle panemat lainat ilmastorahoituksena.
Suomi noudattaa OECD:n lahjaperustaisuutta, mutta kokonaiskuvan saaminen on vaikeaa. Syynä on se, että Suomessa finanssisijoitukset näyttelevät merkittävää roolia ilmastorahoituksen toimeenpanossa. Ne ovat budjetissa alijäämäneutraaleja, eli sijoituksilla on tuotto-odotukset.
Esimerkiksi Suomi-IFC-ilmastorahastolle myönnetty 114 miljoonaa on sijoitus, jonka voitto palautuu Suomelle tulevaisuudessa. Siten yksittäinen sijoitus näyttää rahoituksen kasvuna Suomen raportoimassa ilmastorahoituksessa kyseisenä vuonna, mutta sijoituksesta seuraava palauma vähennetään tulevien vuosien rahoituksesta. Vaikeus syntyy siitä, kun tuotto-odotuksia koskevat määrät tai aikataulut eivät ole toistaiseksi julkista tietoa. Taulukko 2 summaa havainnot.
Suomen rahoituksen tilanne ei ole selkeytymässä. YK:lle toimitetusta tulevaa rahoitusta koskevasta raportista käy ilmi vain se, että Suomi nojaa finanssi-instrumentteihin ainakin vuoteen 2023.[xvi] Kokonaisuutena Hattlen ja Nordbon (2021) selvitys kuvaa Suomen määrällisistä tavoitteista saatavaa tietoa rajalliseksi ja rahoitettavien kohteiden selkeyttä erittäin rajalliseksi[xvii].
| Maa / Muuttuja | Uutuus ja lisäisyys | Lahjaperustaisuus |
| Ruotsi | Selvä (>1% tavoite) | Painotus lahjoissa, lahjaperustainen raportointi |
| Norja | Selvä (> 1% tavoite) | Painotus lahjoissa sekä finanssi-instrumenteissa, ei lahjaperustainen raportointi |
| Tanska | Epäselvä | Painotus lahjoissa sekä finanssi-instrumenteissa, lahjaperustainen raportointi |
| Suomi | Epäselvä | Painotus sijoituksissa, lahjaperustainen raportointi |
Johtopäätökset
Ilmastorahoitus on ilmasto-oikeudenmukaisuuden edistämisen konkreettinen työkalu[xviii]. Pohjoismaisessa vertailussa Suomen ei voi katsoa olevan mallioppilas: ongelmia on niin määrässä kuin tavoissa kanavoida rahoitusta. Kansainvälisen ilmastopaneeli IPCC:n kuudennen ilmastoraportin luulisi tekevän tilanteen vakavuuden kristallinkirkkaaksi päättäjille: aikaa vitkasteluun ja vastuiden välttämiseen ei ole. Vastuu ilmastorahoitusjärjestelmän kehittämisestä lankeaa poliittisille johtajille, jotka päättävät rahoituksesta ja ohjeistavat ministeriöitä.[xix]
Jos rahoitustasoa halutaan todella nostaa ja tavoitteena on pyrkiä kohti oikeudenmukaista taakanjakoa, tarvitaan selkeät ja läpinäkyvät tavoitteet sille kuka jakaa, kuinka paljon ja millaisin instrumentein. Tämä on totta niin Suomessa kuin muualla maailmassa.
FT Niko Humalisto toimii kehitystalouden asiantuntijana Suomen Lähetysseurassa. Vapaa-ajallaan Humalisto toimii Itä-Suomen yliopiston Historia- ja Maantieteiden laitoksen ulkopuolisena tutkijana. Muihin hänen ilmasto- ja kiertotalousaiheisiin teksteihinsä voi tutustua ResearchGatessa ja Twitterissä.
Vieraskolumnit ovat ulkopuolisten tahojen kirjoittamia, eivätkä välttämättä edusta Fingon omia näkemyksiä.
[i] Mikkelä, H., Salminen, P., 2021. Suomen kansainvälinen ilmastorahoitus – Ohjaus ja tuloksellisuus, Valtiotalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 6/2021.
[ii] Sayegh, A.G., 2017 Climate justice after Paris: a normative framework, Journal of Global Ethics, 13:3, 344-365, DOI: 10.1080/17449626.2018.1425217.
[iii] Hattle, A., Dejgaard,H.P., Pinderup, L., Roy, P. 2021, Setting the Standard – Climate Finance from EU and EFTA Members. Act Alliance EU, 18 January 2021.
[iv] Todellisuudessa summa on suurempi, koska kaikki EU-maat eivät kuulu mobilisaatiovelvoitteen piiriin. Monet Itä-Euroopan maat luetaan kategoriaan economies of transition, joilla ei ole mobilisaatiovelvoitetta, ks. the UN, 2021.
[v] Ritchie H., 2019. Who has contributed most to global CO2 emissions? Our World in Data. October 01, 2019. https://ourworldindata.org/contributed-most-global-co2. / Suomen tiedot löytyvät asettamalla ’Share of global cumulative CO₂ emissions’ kuvaajan taulukkomuotoon.
[vi] Climate equity refence pitää sisällään erilaisia valintoja siitä, mitä taakanjakomekanismia tutkija haluaa painottaa. Merkittävän haasteen arviointiin tekee Suomen tukemien pankkien ja rahastojen vivuttama pääoma, jonka laskemiselle ei ole jaettua menetelmää mutta jonka merkitys rahoitustavoitteen saavuttamiseksi voi olla suuri, ks MDB, 2020. Joint report from multi-lateral development banks’ climate finance, https://www.eib.org/attachments/press/1257-joint-report-on-mdbs-climate-finance-2019.pdf
[vii] Ulkoministeriö, 2021a. Kehityspolitiikan ylivaalikautinen selonteko https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/VNS_5+2021.pdf
[viii] Ulkoministeriö, 2021b. Kansainvälinen ilmastorahoitus, verkkosivusto. https://um.fi/kansainvalinen-ilmastorahoitus-ja-vaikuttaminen
[ix] Nettersheim, C., Grimm, J., Voss, M., Köhler, M., Pandit, R., Harmeling, C.S., 2020. The USD 100 billion goal and lessons learned for the future of international climate finance, CFAS Policy brief 2020.
[x] Sayegh, A.G., 2019. Climate finance – moral theory and political practice. Teoksessa J., Tahseen (toim.) Routledge Handbook of Climate Justice, Taylor & Francis Group.
[xi] Lainarahoituksen laskemista ilmastorahoitukseksi on kritisoinut esimerkiksi The international journal of science: Nature -journaalin editoriaali: Global climate action needs trusted finance data https://www.nature.com/articles/d41586-020-03646-x sekä OECD:ssa ilmastorahoitustavoitteen edistymistä seuraava Simon Buckle: OECD on climate finance: donors need to step up and enhance reporting, Nature 590, 551 (2021), doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-00471-8
[xii] OECD, 2021.
[xiii] Hattle ym., (2021)
[xiv] Roberts, J.T., Weikmans, R., Robinson, Sa. et al., 2021. Rebooting a failed promise of climate finance. Nat. Clim. Chang. 11, 180–182. https://doi.org/10.1038/s41558-021-00990-2
[xv] Tilanteen ilmastorahoituksen tavoitteista, jakotavoista ja lisäisyydestä voi tarkastaa Norjan osalta täältä, https://www4.unfccc.int/sites/SubmissionsStaging/Documents/202102252001—Norway_s%20Submission%20in%20accordance%20with%20Article%209.5%20of%20the%20Paris%20Agreement.pdf ja Ruotsi, Suomen sekä Norjan osalta täältä, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/DE-11-24-2020%20-%20EU%20Submission%20on%20Article%209.5.pdf
[xvi] Finanssisijoitukset mutkistavat ilmastorahoituksen määrän arvioimista, koska niillä on palaumaodote. Eli ”tietyissä tapauksissa sijoitusten palaumat vähentävät kehitysyhteistyöksi ja ilmastorahoitukseksi tilastoitavan kehitysyhteistyön määrää” Mikkelä & Salminen (2021, 35).
[xvii] Hattle., A., Nordbo, J., 2021. Hollow Commitments: an analysis of developed countries’ climate finance plans. INKA Consulting. CARE Denmark publications, June 2021.
[xviii] Sayegh, 2019.
[xix] Mikkelä, H., Salminen, P., 2021.